O Plano Diretor Urbano de Belém: A Importância do Solo Criado

O Plano Diretor Urbano de Belém: A Importância do Solo Criado

Marcos Klautau

Tenho acompanhado, com relativa apreensão, os debates, questionamentos e propostas de alterações que vêm acontecendo, desde a sanção, do Plano Diretor Urbano de Belém, principalmente no que diz respeito a um dos mais eficazes instrumentos jurídicos urbanísticos contidos nessa legislação, que é o solo criado.

Um dos aspectos que mais me preocupa é que as diversas correntes de raciocínio se prendem, de forma cartesiana, ao simples argumento de ter havido pequena elevação no preço do terreno onde serão construídos os novos imóveis, em decorrência da cobrança, pela atual administração municipal, da outorga onerosa, legalmente fundamentada pelo instituto do solo criado. Não que esse acréscimo seja irrelevante, mas também não é só o que deve ser observado. Ademais, querer atribuir ao solo criado a crise que atualmente enfrenta o setor imobiliário é, no mínimo, infantilidade.

O solo criado é um dos instrumentos jurídico urbanísticos que o PDU utiliza para planejar, de forma ordenada, o crescimento de nossa cidade.

A instituição desses instrumentos se fundamenta, precipuamente, na busca de se fazer cumprir a função social da cidade e a função social da propriedade, de acordo com o que estipula o artigo 182 da Constituição Federal, que, no parágrafo 2º do artigo supracitado, diz: "A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor".

De acordo com o Professor Cândido Malta Campos Filho "a definição de função social da propriedade se integra e se entrelaça com a de função social da cidade. A definição de função social da propriedade não pode apenas se referir ao que se chama de uso produtivo urbano. Esse uso produtivo pode se entender como, por exemplo, acesso à propriedade, à moradia ou usos constantes de um Plano Diretor, que designem áreas para habitação, comércio, indústria, serviços, e definam padrões de ocupação considerados adequados. Seria a forma positiva de ver a função social, mas tem um lado negativo, quer dizer, que ela deve negar a possibilidade de o proprietário obter renda fundiária, ou seja, obter valorização decorrente do esforço comunitário".

Para que se possa compreender, com substância, a gênese da questão urbana, é fundamental que se entenda a forma como se dá a produção, apropriação e consumo do espaço urbano.

Ao se estudar a lógica de evolução das cidades, identifica-se o preço da terra e a concentração de renda como as principais variáveis que contribuem e definem sua organização urbana.

Numa sucinta análise do caso de Belém, que acompanha o raciocínio genérico de crescimento das cidades, verifica-se que, até há pouco tempo, famílias de baixa renda ocupavam áreas centrais da cidade, sem a mínima infraestrutura. Tendo a economia local o setor terciário como principal gerador de renda e emprego, as classes de renda mais baixa, ao ocuparem essas áreas centrais, que não dispunham de infraestrutura, além de não serem obrigadas a pagar tributos específicos, ainda moravam em local próximo ao ambiente de trabalho, no centro comercial.

No momento em que o Poder Público urbaniza determinada área, há o imediato encarecimento da terra e, como consequência, a expulsão das famílias de baixo poder aquisitivo que porventura estejam ocupando tais áreas, pois não dispõem de recursos suficientes para o pagamento de taxas e impostos que passam a ser exigidos, em decorrência da infraestrutura que agora existe. Assim, com o encarecimento das áreas centrais, não resta outra alternativa a essas famílias a não ser procurar a periferia ou, no caso específico de Belém, as baixadas.

Ora, a infraestrutura de que são dotadas as áreas centrais se origina do pagamento de tributos por todos os que auferem renda, por menor que seja esta, embora somente uma pequena parcela da população se beneficie desses serviços, ou seja, os custos são socializados, porém os benefícios são apropriados por poucos. 

Além disso, com a procura de novas terras para moradia das famílias expulsas das áreas infra estruturadas, o que por si só já é um contrassenso, fica cada vez mais caro levar serviços e equipamentos urbanos para áreas mais distantes. Como nas áreas urbanizadas há o encarecimento dos lotes que se destinam à construção de moradias, inicia-se um processo de verticalização, com a finalidade de justificar custos mais altos exigidos dos incorporadores. 

Essa verticalização leva, invariavelmente, a um esgotamento da infraestrutura instalada, que precisará ser reforçada, criando-se um círculo vicioso e sugando, cada vez mais, recursos públicos alocados em áreas centrais, em detrimento de áreas que têm pouca ou nenhuma infraestrutura.

O fator de maior perniciosidade para o ordenamento urbano dos Municípios é o processo especulativo, que além de onerar o preço da terra e impedir o acesso às famílias que demandam moradia, permite a geração de renda fundiária. 

Algumas pessoas, por terem informações privilegiadas ou por disporem de recursos financeiros não alocados nas atividades produtivas, sabendo que os terrenos, hoje sem preço ou com preço baixo, vão valorizar depois que o Estado urbanizar a área da cidade onde eles se localizam, compram o terreno para especular.

A presença de muita terra urbana na mão de poucos eleva o preço do terreno e as populações mais pobres, por necessidade, vendem seus lotes urbanizados e vão, cada vez mais, para áreas de menor preço, longe dos centros da cidade ou em terrenos ruins para habitação humana, como as áreas alagadas.

De nada adianta sanear baixadas ou buscar soluções operacionais para transporte, sem inibir o processo especulativo pela base.

As áreas urbanizadas passam a ser ótimas para a especulação imobiliária, pois com o crescimento vertical concentram os serviços, comércio, lazer e a oferta de empregos. O Poder Público sempre é pressionado para investir na urbanização do centro, o que contribui para os escassos recursos destinados à periferia, que tem menor capacidade de influenciar as decisões do Estado.

Não é difícil concluir-se que é o processo de especulação com a terra urbana, elevando sempre o preço dos terrenos infra estruturados, e a existência de grupos sociais com diferentes capacidades de acesso a esses terrenos, que estruturam uma cidade com segregação e concentração espacial de pobreza, e acarretam os demais problemas de transporte, saúde, água, energia elétrica, educação, saneamento, meio ambiente, etc., onerando desigualmente as classes sociais.

Para que se possa planejar de forma responsável e eficiente o crescimento de uma cidade é fundamental que se estude o setor imobiliário urbano, conforme tão bem ilustra o eminente Professor Cândido Malta: "regular a produção, apropriação e consumo do espaço urbano, visando eliminar ou reduzir a problemática identificada, significará regular também, e principalmente, o setor imobiliário urbano".

Dentre os segmentos do setor imobiliário, destacam-se, no âmbito do assunto ora enfocado, dois agentes com fundamental importância para que se entenda, com profundidade, as resultantes positivas e negativas de suas ações: os proprietários imobiliários rentistas e os incorporadores/loteadores. 

Os primeiros constituem o cerne da problemática urbana, o câncer que deve ser extirpado de todas as cidades. Retêm a terra com fins especulativos, encarecendo a moradia e impossibilitando o acesso às mesmas para as famílias de baixa renda, e no afã de obter o maior lucro possível, utilizam-se dos mecanismos de especulação, por vias legais e ilegais.

Quanto ao segundo grupo - incorporadores/loteadores - representa os agentes fundamentais do processo imobiliário, que produz moradias para as diversas classes sociais. Esses agentes foram eleitos pelo Plano Diretor Urbano de Belém como um dos parceiros na luta por um crescimento sadio e ordenado para a cidade.

É através do Plano Diretor Urbano que se pretende corrigir as atuais distorções e eliminar, ou pelo menos diminuir, os problemas advindos do crescimento urbano das cidades.

O Plano Diretor é um instrumento de planejamento estratégico, com fundamental consistência de avaliação e propostas da questão social, indo além de um simples Plano Diretor, pois atua como elemento de conscientização política, adota o mecanismo de participação popular como suporte deste processo, busca conscientizar a população do direito à cidade, do respeito pela cidadania e da importância da reforma urbana para uma vida mais digna e saudável.

O Plano Diretor é, antes de tudo, um pacto político. É o instrumento que, pela Constituição Federal, fará cumprir a função social da cidade e a função social da propriedade.

No Plano Diretor são propostos vários instrumentos jurídico urbanísticos que possibilitarão o combate e redução/eliminação do processo especulativo, sendo os principais o solo criado, o IPTU progressivo no tempo e o parcelamento e urbanização compulsórios.

O solo criado visa, fundamentalmente, àqueles que criam o solo, ou seja, os que constroem de forma verticalizada, exigindo determinada infraestrutura, que, para existir, necessita de recursos públicos, arrecadados pelo erário municipal através de tributos pagos por todos os cidadãos. Como os apartamentos geralmente são vendidos às classes de renda mais elevada, esses investimentos se direcionam de forma preferencial a uma pequena parcela da população, em detrimento da maioria. Identifica-se aqui um dos percalços da estrutura tributária brasileira, que tem nesse aspecto um caráter regressivo, onde quem paga mais são os mais pobres, e a aplicação dos recursos municipais é quase sempre apropriada pelas classes mais altas.

Para reverter tal injustiça, faz-se necessário, e de forma urgente, antes que os problemas se agravem mais, que se institua uma forma de cobrar o custo da infraestrutura que dará suporte ao solo criado pela verticalização.

Urge que o Poder Público estabeleça o zoneamento definidor do potencial construtivo para a outorga onerosa, através de Lei Complementar de Controle Urbanístico, conforme previsto no parágrafo único do artigo 191 do Plano Diretor Urbano. Entretanto, é de suma importância salientar, até para espancar dúvidas e evitar o errôneo entendimento de quem ainda não teve tempo ou oportunidade de estudar a fundo o assunto, que não bastam meros cálculos de coeficientes e levantamentos de áreas disponíveis para construir como forma de solucionar a questão

O solo criado não é apenas mais um instrumento que o Plano Diretor trabalha com a finalidade de arrecadar recursos para o erário municipal. A sua eficiência é maior quando utilizado como mecanismo de promoção da justiça social.

Como cobrar, de forma responsável, o custo da infraestrutura que é necessária à verticalização?

Existe no Brasil, desde o século passado, um tributo que, apesar de nossa Constituição Federal prever sua aplicação, nunca foi cobrado: é o que se chama de "contribuição de melhoria". Argumenta-se que o obstáculo à sua implementação se deve a duas razões: a primeira, pela dificuldade de se atribuir valores para a infraestrutura construída de forma específica aos que dela se beneficiam, já que os investimentos públicos favorecem, quase sempre, não apenas os terrenos e imóveis nas ruas em que são feitos, mas, também, outras pessoas e propriedades. Tome-se como exemplo a abertura de uma avenida, a implantação de uma linha de transporte coletivo, a construção de um metrô, a ampliação da rede de energia elétrica, etc., que beneficiam toda uma região, e não apenas os imóveis lindeiros à infraestrutura estabelecida, dificultando de quem cobrar a contribuição de melhoria correspondente.

O segundo óbice alegado é o que trata da cobrança do tributo e da disponibilidade financeira de quem se beneficiou. Elucide-se com a seguinte situação: se uma rua é asfaltada, os imóveis ali situados serão valorizados, entretanto, ninguém pode assegurar que todos os proprietários estarão em condições de desembolsar, logo após a realização do beneficiamento, o valor investido pelo Estado, e que deve ser ressarcido ao erário como forma de contribuição de melhoria pela valorização de propriedade. Os proprietários, principalmente aqueles que possuem um único imóvel, podem não ter, ao término do investimento estatal, liquidez para honrar tal compromisso, que é o custo da contribuição de melhoria.

É importante salientar que o tributo pode ser cobrado somente até o limite do gasto público, e não sobre a valorização decorrente do gasto público.

A proposta do Plano Diretor Urbano de Belém é que o solo criado seja o instrumento jurídico urbanístico que possa substituir, com eficácia, a contribuição de melhoria, eliminando os problemas retro expostos. Assim fazendo, tornar-se-á mais justa a aplicação dos recursos públicos, arrecadados de todos, e que poderão, com esse mecanismo, beneficiar outras áreas em que ainda não exista oferta de serviços públicos.

Deve-se considerar que a cobrança do solo criado se refere a uma infraestrutura já instalada ou ainda por instalar, sendo importante observar que a utilização do solo criado na venda de infraestrutura já instalada requer, como condição sine qua non, capacidade ociosa dessas instalações.

Se a venda do direito de construir for feita em local já infra estruturado, o que normalmente ocorre, pois, o empresário incorporador tem mais interesse nessas áreas do que na periferia com menor infraestrutura, significa que o dinheiro arrecadado representa um ressarcimento dos investimentos públicos anteriormente feitos e que foram pagos por toda a população. Compreende-se, de forma cristalina, que houve uma devolução do investimento à coletividade, já que todos pagaram os impostos, primordialmente o povo mais pobre.

Nesse caso, o Plano Diretor prevê a destinação desses recursos para um Fundo de Urbanização, com a finalidade precípua e específica de prover infraestrutura aos locais onde a mesma seja insuficiente ou não exista, beneficiando, assim, a população mais pobre, ou ainda, possibilitando a construção de habitações populares.

Se a cobrança da outorga onerosa for feita em locais onde ainda não exista infraestrutura, os recursos deverão, obrigatoriamente, servir para a produção daquela infraestrutura, fazendo-se um evidente e indiscutível esclarecimento dos papéis da sociedade civil e do Estado, na produção do espaço urbano.

Segundo Cândido Malta "não se poderá dizer que vincular o dinheiro do solo criado à infraestrutura de bairros ricos seja uma proposta conservadora, ou que não corresponda a essa visão que se tem de redistribuir ônus e benefícios da cidade".

No que diz respeito a quanto deve ser cobrado de outorga onerosa, o Plano Diretor prevê, em função da revisão e atualização da planta de valores municipais, sua adequação temporária. Jamais foi proposta do PDU estabelecer o que atualmente consta na Lei como definitivo.

O que não posso concordar é com a supressão do solo criado do Plano Diretor, dada sua grandiosa importância como instrumento de reforma urbana, o que penso aqui ter justificado.

Nesse particular aspecto parabenize-se a douta Câmara Municipal de Belém que sabiamente, através dos ilustres edis, não permitiu que se mutilasse o Plano, mantendo, com redução, o instituto em causa.

A eficácia do solo criado está intimamente ligada, no meu entender, à possibilidade de o poder público colocar em prática um outro eficacíssimo instrumento jurídico urbanístico, igualmente contemplado no Plano Diretor, que é o IPTU Progressivo no Tempo.

O IPTU Progressivo no Tempo, ao taxar anual e progressivamente os vazios urbanos, isto é, os terrenos que não têm ou não se coadunam com alguma utilização social, inibirá a retenção desses lotes, desancando o processo especulativo e, por consequência, aumentando a oferta dos imóveis à disposição dos incorporadores. É elementar que, com maior oferta de lotes, haverá uma queda nos preços desses terrenos e, se bem calculada, essa redução de preço deverá ser superior ao incremento de custo devido pela outorga onerosa. Nesse ponto estará, especialmente aos mais céticos, econômica e socialmente justificada a necessidade e importância do solo criado como instrumento de reforma urbana. 

Não tenho a pretensão de exaurir o tema, até mesmo porque jamais foi proposta da equipe que elaborou o Plano Diretor Urbano de Belém realizar um trabalho definitivamente completo e perfeito, pelo contrário, estamos certos que somente com os debates, e principalmente divergências, é que se poderá aprimorar, cada vez mais, a legislação urbanística que legamos ao Município de Belém.

Todo o meu trabalho recente na Prefeitura de Belém, como ex-Coordenador Geral e de Planejamento, foi exatamente o de resgatar o efetivo papel do planejamento municipal pela busca das condições mínimas necessárias à sua implantação, o que exigiu um certo tempo de maturação.

A definitiva implantação do Plano Diretor Urbano de Belém é uma tarefa hercúlea, que precisará de atenção priorizada de pelo menos duas administrações municipais, período em que entendo possam ser ratificadas as propostas exequíveis, e corrigidas as distorções e equívocos. Afinal, são quase quatro séculos de crescimento desordenado da cidade. 

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

É de essencial importância, e fundamentalmente por uma questão de justiça, evidenciar que somente foi possível a elaboração do Projeto de Lei do Plano Diretor Urbano de Belém, o qual tive a honra e privilégio de coordenar durante toda a sua execução, devido a existência de cinco variáveis fundamentais:

A primeira, pudemos contar com uma brilhante equipe de técnicos locais, não só com um vasto cabedal de conhecimentos sobre os assuntos concernentes à questão discutida, como também, seriedade, responsabilidade, dedicação e, fundamentalmente, compromisso com a justiça social. Gostaria de citá-los aqui nominalmente, o que só não é feito por exiguidade de espaço, entretanto, em todas as publicações do PDU deverá constar a equipe técnica de elaboração do Plano. O mérito que eu possa ter pelo trabalho realizado é exatamente igual ao de cada um dos demais integrantes da equipe.

A segunda, a insubstituível participação e orientação do Professor Cândido Malta Campos Filho, um dos mais profundos conhecedores da questão urbana no Brasil, que muitos ensinamentos transmitiu a todos nós.

Jamais teríamos sucesso nessa árdua missão que nos foi confiada - a mim e a toda a equipe - se não tivéssemos ao nosso lado, permanentemente, uma participação popular representada por todos os segmentos de nosso povo, discutindo, divergindo, propondo, apoiando, fiscalizando..., enfim, tendo o perfeito entendimento de que não havia outra forma de se realizar um trabalho que vai, inexoravelmente, ditar as normas de crescimento e ordenação urbana de Belém, com respeito a todos que aqui moram e laboram.

O papel do Legislativo, como um dos iniciadores de todo esse processo, mediante significativa e permanente participação de elevada parcela de Vereadores de Belém, possibilitou a integração com o Executivo e a realização de um trabalho consentâneo, na busca de soluções da problemática local, vivenciada dia a dia com a população.

Finalmente, e dos mais importantes, foi o fundamental e decisivo apoio e determinação do ex-Prefeito Augusto Rezende, que não titubeou um só momento, contribuindo, de forma insofismável, para que o trabalho - em nosso entender o mais importante de sua administração - atingisse seu desiderato, com uma legislação responsável e fundamental e preponderantemente voltada ao respeito pela cidadania e busca da justiça social. 

Marcos Evangelista Dias Klautau, Engenheiro Civil, Economista, Especialista em Teoria Econômica pela EPGE/FGV e Professor Universitário, exercendo atualmente o cargo de Subchefe da Casa Civil do Governo do Estado do Pará.